Prawo konkurencji


Zgodnie z TWE pomocą państwa jest jakakolwiek pomoc, która zakłóca bądź grozi zakłóceniem konkurencji poprzez preferencyjne traktowanie pewnych przedsiębiorstw w zakresie w jakim wpływa to na stosunki handlowe między Państwami Członkowskimi. Z powyższej definicji nie wynika by pomoc państwa ograniczała się jedynie do pomocy udzielonej ze środków publicznych. Może być to pomoc innego typu udostępniona przedsiębiorstwu jeśli pochodzi ona od państwa w tym nawet gdy nie jest ona finansowana z zasobów państwowych. Tego typu definicja jest tradycyjnie stosowana przez Komisję Europejską. Zgodnie z kolei z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, jedynie efekty działania państwa brane są pod uwagę w kwestii ich kwalifikacji jako pomocy państwowej. Ani cel ani forma działania państwa nie są brane pod uwagę. W związku z tym, traktatowa definicja pomocy państwa może być interpretowana jako indyferentna w kwestii pochodzenia środków finansowych przeznaczanych na pomoc. Pochodzenie środków nie jest brane pod uwagę. Powyższa interpretacja została przyjęta także przez Adwokata Generalnego Marco Darmon w sprawie Sloman Neptun p. Bodo Ziesemer. Stwierdził on, iż sam fakt, że pomoc nie jest finansowana ze środków publicznych nie wyłącza, a priori, zakwalifikowania jej zgodnie z definicją traktatową. Trybunał jednak nie podtrzymał tej interpretacji stwierdzając, iż pomoc świadczona pośrednio lub bezpośrednio przez państwo nie obejmuje środków prywatnych. Rozróżnienie pomiędzy pomocą świadczoną przez państwo a pomocą swiadczoną za pomoca środków państwowych dotyczy, zdaniem Trybunału, pomocy świadczonej przez państwo bezpośrednio oraz pomocy świadczonej przez inne jednostki utworzone przez państwo przy użyciu środków państwowych. W tej samej sprawie Trybunał nadmienił, iz opinia Komisji Europejskiej w tej kwestii jest odmienna. Sprawa Sloman Neptun dotyczyła obniżki kwot płaconych przez pewne przedsiebiorstwa tytułem ubezpieczenia społecznego. Podobne stanowisko zajął Trybunał w orzeczeniu z dnia 30 listopada 1993 w sprawie C 189/91, Kirsammer-Hack p. Nurhan Sidal. Późniejsze orzeczenia Trybunału mogą być różnie interpretowane w kwestii pochodzenia środków pomocy państwa. W orzeczeniu Trybunału Sprawiedliwości z 12 grudnia 1996 w sprawie T-358/94, Compagnie nationale Air France p. Komisji Wspólnot Europejskich, Trybunał nie podtrzymał interpretacji opartej na cytowanych wcześniej orzeczeniach Sloman Neptun p. Bodo Ziesemer i Kirsammer-Hack p. Nurhan Sidal. Trybunał podkreślił, iż pomoc państwa lub pomoc ze środków panstwowych może mieć jakąkolwiek formę. W związku z tym, przepis ten powinien być interpretowany nie na podstawie kryterów formalnych lecz raczej w odniesieniu do jego celu (wykładnia celowościowa), którym jest zapewnienie, iż konkurencja będzie niezakłócona. Wynika z powyższego, zdaniem Trybunału, iż wszystkie subsydia z sektora publicznego grożące swobodnej konkurencji podlegają Traktatowi, bez konieczności by były one przyznane przez rząd lub administrację centralną Państwa Członkowskiego. Poza tym, jak wspomniano już wyżej, Komisja Europejska w licznych decyzjach podkreślała, iż zaistnienie skutków finansowych dla budżetu państwa nie jest koniecznym elementem definicji pomocy. Przykładem takiej decyzji może być Decyzja 2064/86/EWWiS z 30 czerwca 1986 dotycząca wspólnotowych reguł pomocy dla przemysłu węglowego gdzie czytamy: "Pomocą w rozumieniu Decyzji są wszelkie środki pośrednie lub bezpośrednie lub wsparcie ze strony władz państwowych w odniesieniu do produkcji, sprzedaży lub eksportu, nawet jeśli nie odnosi to skutku dla budżetu państwa (...)". Bardzo istotna dla definicji pomocy jest odpowiedź na pytanie czy może ona w jakikolwiek sposób wpływać na stosunki handlowe pomiędzy państwem, w którym jest ona świadczona a innymi państwami członkowskimi Unii Europejskiej. Odpowiadając na to pytanie zarówno Komisja Europejska jak i Europejski Trybunał Sprawiedliwości rozpatrują czy usługi przedsiębiorstw korzystających z pomocy odnoszą się do wymiany wewnątrz Wspólnoty i jeśli tak, to w tym zakresie dochodzi do konkurencji, która może być zakłócona przez świadczoną pomoc.
Klauzula de minimis jest stosowana przez Komisję Europejską dla rozpatrywanych przez nią spraw dotyczących pomocy publicznej. Zgodnie z klauzulą de minimis, pomoc nie przekraczająca 100.000 EURO w ciągu trzech lat nie jest rozpatrywana przez Komisję. Należy podkreślić, iż Trybunał Sprawiedliwości nie przyjął interpretacji Komisji i uznał w licznych orzeczeniach, iż nawet znikoma pomoc publiczna winna być uznana za pomoc niedozwoloną. Poza tym, klauzula de minimis dotyczy wszelkich form pomocy otrzymywanych przez przedsiębiorstwo. Kwoty 100.000 EURO nie można odnosić tylko do jednego jej rodzaju.
W zakresie pomocy publicznej udzielanej w Polsce wątpliwość może też budzić kwestia czy może ona w jakikolwiek sposób wpływać na stosunki handlowe pomiędzy Polską a innymi Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej. Komisja Europejska jak i Europejski Trybunał Sprawiedliwości rozpatrują czy usługi przedsiębiorstw korzystających z pomocy odnoszą się do wymiany wewnątrz Wspólnoty i jeśli tak, to w tym zakresie dochodzi do konkurencji, która może być zakłócona przez świadczoną pomoc. Wielkość pomocy państwa jest także jednym z elementów oceny czy pomoc ta jest zgodna czy nie z prawem Unii Europejskiej,
Formy pomocy publicznej udzielanej w Polsce są różnorakie. Może to być pomoc udzielana przedsiębiorstwom inwestującym w specjalnych strefach ekonomicznych (szczególnie rażący jest przykład strefy w Katowicach), pobłażliwe traktowanie przedsiębiorstw państwowych w zakresie zobowiązań podatkowych lub dotyczących ubezpieczenia społecznego (przykład PKP), zaniechania poboru podatku przez Ministra Finansów (Daewoo), gwarancje rządowe dla kredytów (Huta Sędzimira) czy też uchwalanie ustaw, które faworyzują określone przedsiębiorstwa państwowe (BGK).
Sama forma czy sposób udzielania pomocy odgrywa tu jednak drugorzędne znaczenie. Ważniejszy jest efekt oddziaływania pomocy publicznej na poziom inwestycji zagranicznych. Efekt ten jest dwojaki. Z jednej strony przyciąga on określone kategorie inwestorów, dla których tworzone są specjalne warunki prowadzenia działalności najczęściej wynegocjowane z rządem z drugiej jednakże powoduje mniejsze lub większe zachwianie równowagi konkurencyjnej na rynku co odstrasza przede wszystkim konkurentów przedsiębiorstw, którym przyznano specjalne traktowanie ale także tworzy klimat nierówności szans rynkowych. Klimat ten należy uznać za nieprzyjazny inwestycjom zagranicznym szczególnie z terenu państw, w których przedsiębiorcy przyzwyczajeni są do uczciwej i kontrolowanej przez państwo gry rynkowej i braku ponadprzeciętnych przywilejów dla wąskiej grupy przedsiębiorstw. Efektem wtórnym takiej sytuacji jest są także mniej korzystne następstwa zrealizowanej inwestycji. Państwo traci środki finansowe przeznaczone na pomoc publiczną a faworyzowane przedsiębiorstwo w sztuczny sposób zdobywa silną pozycję rynkową, która nie tylko staje się tamą dla inwestycji ze strony konkurentów, ale posiadając stworzoną przez państwo pozycję quasi monopolistyczną częstokroć dokonuje drenażu kieszeni konsumentów, nie zwracając uwagi na wdrażanie nowych technologii produkcji czy zachowanie odpowiedniego poziomu jakości oferowanych produktów (Fiat). Sytuacja taka nie miałaby miejsca w przypadku uczciwej gry rynkowej. Szczególnie niebezpieczne jest udzielanie pomocy publicznej przedsiębiorstwom posiadającym pozycję faktycznego monopolisty. Wspomaganie przez państwo PKP prowadzi nie tylko do braku dbałości o rozwój przedsiębiorstwa czy satysfakcję klientów lecz także ogranicza rozwój alternatywnych środków transportu gdyż kolei pomimo trudnej sytuacji finansowej jest nadal w stanie świadczyć usługi poniżej kosztów. Wysiłek potencjalnego konkurenta musiałby w związku z tym zrównoważyć efekty pomocy publicznej świadczonej przez państwo. Brak konkurencji w sektorze transportu kolejowego uwidacznia się przede wszystkim w niskiej infrastrukturze transportowej państwa, co z pewnością nie zachęca do inwestycji. Jeśli jednak dodamy do tego pomoc publiczną może się okazać, że jej efekty oddziaływają także poza samym sektorem transportu kolejowego. Perspektywy zysku stają się tam nierealne a w związku z tym same inwestycje niemożliwe. Jest tak gdyż podstawą działalności każdego przedsiębiorstwa jest osiąganie zysku.
Nie bez powodu zatem twórcy Wspólnoty Europejskiej przewidzieli niespotykanie restrykcyjny system kontroli pomocy publicznej udzielanej przez Państwa Członkowskie. Głównym powodem była świadomość jak wielkie szkody może wyrządzić gospodarce brak dbałości o zachowanie w niej reguł wolnej konkurencji.
Należy zauważyć, iż w zakresie uregulowań dotyczących pomocy publicznej występują w Unii Europejskiej wytyczne, które w dokładnie zdefiniowanych i kontrolowanych sytuacjach pozwalają uznać świadczoną pomoc publiczną za zgodną z zasadami wspólnego rynku. Sytuacja taka może dotyczyć pomocy na rzecz ochrony środowiska czy też narodowej pomocy regionalnej i obejmuje także pomoc inwestycyjną. Przykładowo zgodnie z Wytycznymi Komisji Europejskiej w sprawie pomocy państwa mającej na celu ochronę środowiska z 10 marca 1994 r. pomoc państwa jest dozwolona, gdy ma na celu i prowadzi do znaczącej poprawy środowiska naturalnego oraz jest niezbędna ze względu na koszty wynikające dla przedsiębiorstwa - inwestora. Zgodnie z pkt 2.3 Wytycznych, pomoc mająca na celu oszczędność energii będzie [przez Komisję Europejską] traktowana jak pomoc dla celów ochrony środowiska po spełnieniu tych samych warunków.
Innego rodzaju wytyczne dotyczą pomocy regionalnej. Podkreślenia wymaga, iż w takim przypadku wyjątek od zasady niezgodności pomocy państwa z TWE będzie miał miejsce tylko w przypadku, gdy zagwarantowana zostanie równowaga pomiędzy zakłóceniami w konkurencji a rozwojem słabych ekonomicznie regionów. Dotacja indywidualna dla firmy lub też pomoc przyznana jednemu rodzajowi działalności gospodarczej może mieć znaczny wpływ na konkurencję, a ich wpływ na rozwój regionalny może okazać się zbyt ograniczony. Tego typu pomoc dotyczy najczęściej konkretnej polityki wobec sektora przemysłu i nie posiada cech pomocy regionalnej. Pomoc ta powinna pozostać neutralna w zakresie alokacji zasobów produkcyjnych pomiędzy różnymi sektorami gospodarki i typami działalności gospodarczej. W związku z powyższym odstępstwo od generalnej zasady, wedle której pomoc państwowa pozostaje niedozwolona możliwe będzie tylko w sytuacji, gdy pomoc ta jest pomocą wielosektorową i może być otrzymana przez wszystkie przedsiębiorstwa działające w danych sektorach.
Jeśli chodzi o zdefiniowanie wyjątku od sformułowanej wyżej generalnej zasady to Trybunał Sprawiedliwości podkreślał, iż użycie słów "wyjątkowo" i "nadzwyczajnie" w odpowiednich przepisach Traktatu wskazuje, że tylko obszary gdzie sytuacja gospodarcza jest bardzo niekorzystna w stosunku do sytuacji we Wspólnocie jako całości mogą zostać zakwalifikowane jako regiony, w których pomoc państwa może być udzielana. Jednym z kryteriów jest produkt krajowy brutto (średnia za ostatnie 3 lata), który nie powinien przekraczać 75% średniej we Wspólnocie. W stosunku do Polski należy się spodziewać redefinicji wskaźnika procentowego tego kryterium.
W sprawie 248/84 ETS stwierdził, iż wyjątek dotyczący rozwoju pewnych obszarów gospodarczych lub pewnych rodzajów działalności, który umożliwia pomoc restrukturyzacyjną jest dalej idący niż wyjątek dotyczący poziomu życia i bezrobocia, gdyż nie jest on ograniczony kwestiami sytuacji gospodarczej. Celem pomocy regionalnej powinno być tworzenie miejsc pracy powiązane z inwestycjami.
O zgodności z prawem Unii Europejskiej aktów prawnych wprowadzających specjalne strefy ekonomiczne decydował przepis artykułu 63 ust. 4 Układu Europejskiego, zgodnie z którym w ciągu pierwszych pięciu lat od wejścia w życie Układu Polska będzie traktowana jako obszar identyczny z obszarami Wspólnoty, o których mowa w TWE (czyli jako region charakteryzujący się niskim poziomem życia lub wysoką stopą bezrobocia). Pomoc przeznaczona dla regionów może zostać uznana za zgodną z zasadami wspólnego rynku. Ze względu na to, że Układ Europejski wszedł w życie 1 marca 1992 r. powyższy okres pięcioletni skończył się 1 marca 1997 r. Rada Stowarzyszenia, która może przedłużyć ten okres na kolejne pięć lat nie podjęła do tej pory takiej decyzji zapowiadając jej podjęcie wielokrotnie. Na tej podstawie powyższy przepis traktowany jest jako obowiązujący.
Pomoc, której beneficjantami są podmioty prowadzące działalność gospodarczą w specjalnych strefach ekonomicznych w Polsce, nie odpowiada często warunkom przewidzianym w regulacjach wspólnotowych, jak również praktyce stosowanej przez Komisję Europejską, która jest organem decydującym o zgodności poszczególnych przypadków pomocy państwa z zasadami wspólnego rynku. Należy również stwierdzić, że analizując kryteria wspólnotowe przewidziane dla pomocy regionalnej, często nie można ich odnieść do specjalnych stref ekonomicznych w Polsce ze względu na brak danych statystycznych, czy szczegółowych regulacji prawnych.